警惕户籍制度改革的黄宗羲定律

洋洋得意

作为一个上海市民，如果你要在上海申请办理护照，除了特定身份人员以外，你只需要提交证件照、居民户口簿（或户籍证明原件）和居民身份证（或临时居民身份证）的复印件，就可以。

为什么在提交了身份证后还需要提交户口簿？这是包括我在内的很多居民所不了解：因为身份证上的内容几乎都可以在户口簿上找到，而户口簿上的主要内容也都可以在身份证上发现。一个可能的考虑是户口簿上没有照片，而居民身份证有照片，因此需要身份证作为佐证。但问题是，目前公安部门有一个遍布全国的身份证信息管理平台，完全可以通过该平台来核对。既然如此，为何还在办理护照时是两证缺一不可？

对于绝大多数居民而言，户口簿和身份证合一并不困难，因为户口簿都是以家庭为单位持有，只不过是多带一个证件而已。不过对于那些集体户的市民而言，那么两者合一就意味着需要付出额外成本，他还需要到集体户所在的派出所出具户籍证明，而这意味着要耗费交通成本和相当的时间成本——以我个人为例，每次到派出所去开具户籍证明，至少需要1.5小时，交通费用少则10元，多则80元。根据2010年第六次人口普查的统计结果，2010年上海家庭户户数为825.33万户，占全市总户数的92.8%（集体户占7.2%）。这么庞大的基数，一年需要多少额外支出？

不过，这笔费用与那些户籍不是在上海的居民来说可以说是小巫见大巫。在目前的户籍管理体制下，如果要申请护照，那么公民必须回到其户籍所在地公安机构办理护照，一来一回的成本不可忽视。所幸的是，自从2012年9月1日起，公安部允许在北京、天津、上海、重庆、广州、深圳等6个流动人口较多的城市实施允许非本市户籍就业人员和高等院校的在读大学生异地提交出入境证件申请的便利措施。根据该措施，凡是需要在这些城市申请护照的，需要提交户口簿和居民身份证，同时还需要提交居住证和人力资源和社会保障部门出具的在就业地连续一年以上缴纳社会保险的证明。

实施这个规定，当然方便了那些在这六个城市居住的非户籍居民。不过尽管如此，还是遇到了此前的说过的问题，要携带户口簿和身份证，同时还需要提交居住证和人力资源和社会保障部门出具的在就业地连续一年以上缴纳社会保险的证明。办过居住证的人都知道，当你想申请居住证时，就必须提交身份证，换句话说，如果没有身份证就无法办理居住证。从这个意义而言，身份证和居住证两个证件只需要一个居住证即可。

更为重要的是，如果非户籍居民是一般家庭户也就罢了，他可以让其家人将户口簿寄送过来；但是需要注意的是，很多非户籍居民也是集体户，这就意味着他必须回原籍才能够办理——而这已经和为了方便办理护照的初衷相违背，有时间回原籍办理户籍证明，为何还要再上海再办护照？也正是如此，新政出台之后，很多人就在网上说，这个办证到底是方便了我们还是调戏我们？

为何公民在办理护照等最基本的事务上所需要的证件却越来越多？其中的逻辑何在？必须要指出的是，除了户口簿以外的各种证照，都是近三十年来公安部门便民改革之后的产物。

现在的户籍制度追溯于1958年1月9日全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例确立了一套严格的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。在这个条例中，公民出行受到严格限制。当然，这种严格限制公民出行的规定是与当时的计划经济相适应，既然生产物资需要计划，那么作为人口作为社会再生产的重要工具，当然应该有一套严格的管理制度与之相适应。否则计划经济就难以为继。

自改革开放以来，户籍制度的弊病逐渐显现：因为在户籍制度下，各个城市对落户作了严格限制，而这和市场经济中所要求的人、财、物的自由流动是根本相悖。面对越来越多的人口流动，暂住证应运而生。1984年，深圳率先实行暂住证制度，此后该种做法被全国各地所效仿，成为管理流动人口的重要工具。

同时在1985年，居民身份证制度开始建立。之所以要实施身份证，很重要的一个原因是户口本以家庭为单位，无法满足公民个人外出旅行携带证件的需要；而一人一证的公民身份证在很大程度上可以满足这个需要：根据1986年颁布的《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》，公民在办理选民登记、户口登记、婚姻登记等各项事务时，可以出示身份证。

但身份证制度并未从根本上改变人口自由流动而带来的各种问题，尤其是现代中国的公共服务体系是以户籍为识别标志，这意味着绝大多数的流动人口都无法享受和本地户籍居民均质的公共服务。根据国家统计局统计，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每六个人中有一个是流动人口。在经济发达的东部地区，不少城市的非户籍人口甚至超过了户籍人口。

于是，诞生于上海的居住证制度就开始被各地效仿，甚至被公安部所倡导，12月16日公安部副部长黄明在接受新华社采访时谈到户籍改革时指出，“要实行居住证制度，通过居住证这个载体，来提高对农业转移人口及其他常住人口的公共服务。”上海自2002年开始实行人才居住证，本质上是想通过此种办法在现有的户籍制度下为上海引入更有竞争力的人才。而在2013年后，人才居住证制度又变为居住证制度，最大的变化就是对居住证持证人的“条件管理”相对弱化，取而代之的是通过设置相应的指标体系，对持证人进行“积分管理”。2013年7月1日施行的《上海市居住证管理办法》，首创“积分制”，同时持证人可根据国家和本市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。

以居住证制度应对僵硬的户籍管理制度，这当然是一个进步。但必须指出的是，暂住证、居民身份证、居住证这些制度的实施并未在本质上改变户籍制度的刚性，甚至还因各种改革而给公民的出行带来了各种不便。以身份证为例，当初为了为公民便利而推出的身份证最终并没有惠及公民，除了旅游的便利外，身份证无法取得原先所预想的各种效果，很多重要证件的办理除了居民身份证外，同时还需要携带户口簿和居住证。那么居住证的推出能够改善这个境况吗？至少从上海的实施情况来看，并没有达到便民的目的——在非户籍人口办理护照时还是户口簿、身份证和居住证三证缺一不可。

换句话说，以往的各种户籍改革并没有便利公民，相反却是增加了负担，公民所需要的各种证件从户口簿增加到了身份证和户口簿。为此，我想到了秦晖先生总结的“黄宗羲定律”。秦晖先生在《并税式改革与“黄宗羲定律”》一文中指出，历代税赋改革每改革一次，税就加重一次，而且一次比一次重；农民种粮食却要等生产的产品卖了之后用货币交税，中间受商人的一层剥削；不分土地好坏都统一征税。由此他得出这样一个结论，如果政府的征税权不受控制，税制每改革一次，企业的税就加重一次，而且一次比一次重。

尽管秦晖先生说的黄宗羲定律只是谈及税制，但是将其推广至目前的户籍制度改革，倒也是十分贴切：每次户籍新政最终都是增加了非户籍居民的各种不便，在人口流动十分频繁的今天，这意味着所有人的潜在交易成本都增加了。逻辑何在？可能是政府的权力太过于强大，而政府机构工作人员并不受户籍之累，因此每次改革最终都增加了居民的负担。

那么，这次户籍改革能够跳出这个窠臼吗？至少从目前的各种措施来看，我们没有看到有改变的迹象。