普征房产税尚缺立法和顶层设计

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1月28日，上海和重庆两市同时对个人住房征收房产税试点三周年。三年过去，房产税在试点中究竟试出了什么，积累的经验与教训对于后来者将产生怎样的影响？
　　试点房产税只针对少数人
　　根据国家统计局最新发布的数据，2013年12月重庆新建商品住宅价格同比上涨14.3%，上海新建商品住宅的价格同比涨幅更是高达24.3%。无论是上海还是重庆，房产税都没能阻挡住房价上涨的脚步。
　　这一结果从一开始就在人们的意料之中，因为试点城市所推行的房产税政策与人们最开始设想的并不一样。
　　在上海，政策主要是针对本市居民家庭在当地新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房，和非本市居民家庭在本市新购的住房，适用税率暂定为0.6%。房产税的征收不涉及存量住房，所以无法从根本上挤出多套房。而同时，上海还有多达六条税收减免政策，这就使得上海试点的房产税政策没有实质性的“杀伤力”。
　　“目前来看，上海缴税家庭的年税费成本多在数千元。对于涨幅很大的房地产市场来说，这些成本难以撼动投资人涌入楼市的热情。”中国房地产信息集团分析师杨晨青说。
　　在重庆，房产税的征收范围比上海更为狭窄，征收标准对房屋的面积和价格进行了极为严格的限制，这种几乎为豪宅量身定做的房产税征收方式后来被一些业内人士戏称为房地产界的“奢侈品税”，它同样没有关注多套存量住房，也没有涉及人们最关心的普通商品房市场。
　　无论上海还是重庆，房产税很快成了一种只针对少数人的特殊税种。
　　房产税没能改变土地财政
　　房产税之所以备受关注和期待，是因为预想中，这种针对房产保有环节的征税不仅能够挤出市场泡沫，更能为地方政府提供最为稳定和广泛的税源，从而解决地方政府对土地财政的依赖，卡住房价上涨的空间。从目前的试点效果看，这一期待并没有成为现实。
　　数据显示，截止到2011年年底重庆市对居民住宅征收税款1亿元，而当年重庆市本级财政收入2908.8亿元，房产税占本级财政收入的比重仅为 0.03%。
　　据重庆统计年鉴显示，2011年，重庆市国有土地使用权出让金为1109.37亿元，约占当年地方财政收入38.2%；2012年，增至1209.43亿元，约占当年地方财政收入38.5%；2013年，据搜房网及重庆土交所现有数据统计显示，重庆主城土地市场出让居住、商业、金融类用地金额达1164亿元。出让金额仅次于北京、上海，并首次超过广州居全国第三。
　　上海的房产税征收虽然绝对值上要多些，但其占财政收入的比重同样微乎其微。而上海的土地市场，土地出让金仍屡创新高。
　　重庆大学法学院财税金融方向副教授陈晴表示，房产税肇始其实肩负着四大功能，包括调节贫富差距，部分代替土地出让金成为地方税收来源，抑制房价过快上涨，改变市场心理预期。但从现有税收情况来看，沪渝两地的房产税收总额较小，占同期市级财政收入比率过低，对更深层次的土地财政问题替代效果有限。
　　房产税改革2014进入立法通道
　　在很多专家看来，试点城市的房产税既没有遏制房价快速上涨的势头，更没有成为稳定的主力税源，或许这是目前房产税扩围迟迟没有进展的原因。
　　如何让房产税的影响从“心理层面”转向现实层面，中国究竟需要怎样的房产税？
　　财政部财政科学研究所所长贾康曾指出，房地产税其实是一个综合概念，既包括房产税，也包括土地**、土地使用税等相关税种。未来完善房地产税应立足于“公平土地税负，强化保有环节”，在推进个人住房房产税试点之外，还应下调过高的住房用地税负，简并流转交易环节税费，重点发展保有环节房地产税，对投机性(短期持有)住房实行高度超额累进税率。
　　从试点效果不难看出，简单以户型面积划分，或是有意地回避存量住房，采取“老房老办法，新房新办法”的政策，无益于房产税效果的最大化。
　　房地产税改革中最受市场关注的仍然是保有环节的房产税试点扩围。在众多业内人士看来，目前房产税改革面临的最迫切的问题是如何在协调各方关系、有限的征管条件等诸多复杂的情况之上，起草税法草案，进行合理的税制设计。
　　在中国房地产研究会副会长胡志刚看来，目前重庆、上海两个城市的做法都很偏重地方的独特性，而缺少共通性，缺乏顶层设计的统筹，很难总结出一条为全国各地复制的改革经验。总结两地改革的得失，新的试点工作不能再简单地让试点城市各自为政各行其是，而是要兼顾普遍性和特殊性。
　　在胡志刚看来，虽然房产税顶层设计的基调已经确定，但却不能仓促上阵，普征房产税需要等待适当的“窗口期”，避免因为政策的突然变化对房地产市场产生过度的冲击，同时，作为新增税种，房产税应经过相应的立法程序，这在短期内难以全部完成。
　　“房产税不能立即普征，但整个房产税的改革却不能因此停滞。”对于推进房产税改革的方式，胡志刚认为，选择一两个城市进行扩大试点和加快房产税立法并行是最好的路径选择。
　　“为确保改革稳步而又顺利地进行，试点城市要在本城市内进行房屋普查，搞清本市商品房、二手房、租赁房、保障房以及各个层面持有房产等方面的信息，搞清本市的人口结构和人均、户均住房保有量以及空置房、闲置房现状。”胡志刚认为，全面推行房产税还需要逐步消除信息孤岛，构建信息共享机制；要建立全社会房产、信用等基础数据统一平台以及不动产登记系统，推动部门信息共享，提高房产税各项改革政策的科学性、针对性、有效性。这是房地产市场长效机制基础性的工作，也是稳步推进房产税必不可少的支撑条件。
　　“2014年，房产税的试点城市将揭开面纱，房产税改革很可能进入立法通道。根据十八届三中全会的精神，加快房地产税立法并适时推进改革，这意味着边试点边立法将成为启动房产税改革的切入点和逐步推动房产税改革向纵深发展的路径选择。”胡志刚说。
　　本报综合新华社报道