政策性金融机制与保障性住房建设

曦子

以廉租房为主的保障性住房建设资金匮乏现象相对突出。当前，我国保障性住房建设资金的主要来源包括中央和地方政府财政预算资金、土地出让收入、国家开发银行贷款、商业银行贷款、企业投资资金等。在经济适用房、限价房或棚户区改造等类型的保障性住房建设中，商业银行贷款与企业投资资金参与相对积极，而在廉租房或公租房建设中则参与较少。究其原因，前一种保障性住房的商品性更强，其所产生的经济效益更为可观。与之相比，廉租房或公租房则因其建设周期长、租金收益低、现金流动差，导致社会资金缺乏参与的动力。

  保障性住房建设的金融支持缺乏可持续性。目前，在廉租房或公租房建设的融资方面，各地应对办法主要有：以配建捆绑的方式由商品房开发商筹集保障房建设资金，出售保障房配建商业设施以回笼部分建设资金，将部分公租房出售给符合条件的承租人以回笼建设资金，通过地方政府融资平台筹集商业贷款等。另外，也有一些地区通过将大型企业自建房作为保障房建设的一种类型，或者要求国有企业承担部分保障房建设任务等。上述措施中的绝大部分都受到特定条件的限制，难以成为保障房建设资金来源的常规方式，也难以构成具有可持续性的政策性住房金融机制。

  财政和政策性资金无法与市场资金形成合力。从经济规律来讲，住房金融的核心功能就是将保障性住房建设的宏观效益与微观效益、长期效益与短期效益加以匹配，以形成社会资源在住房市场上的良性循环。政策性或财政性资金在保障房建设中的作用，就在于弥补市场资金在短期和长期收益上的失衡，引导社会资金的合理配置。但从目前的融资情况来看，财政性和政策性资金实际上是建设资金的主要来源，市场或社会资金的参与几近于零。因此，保障性住房建设所产生的长期收益，难以在即期市场上有效贴现和定价，从而制约了市场资金的参与程度。

  住房保障资金的安排和利用缺乏必要的差异性。在保障性住房制度中，针对不同社会群体所提供的住房保障具有不同的经济意义和保障性质，其具体形式理应区别对待。例如，针对少部分特殊困难群体的住房保障，应具有社会救助和社会基本保障性质，资金投入也具有明显的公益和社会救助性质；而针对部分大学毕业生和农民工等在一定时期支付能力较低的群体，则应当以廉租房的形式提供住房保障，其财政或政策性资金的主要补充环节应该在于廉租房租金与市场租金之间的差价，而不应当将政府性资金集中于建设环节。同样，目前纳入保障房范畴的人才引进房、企业职工用房也具有不同的保障性质，政府性资金所应当扮演的角色显然也应当有所差异。当前，各地保障性住房资金在统一借贷和管理的同时，未能就不同类型保障房所针对的保障群体和保障特性进行差异化对待，导致政府性资金和其他社会资金之间出现了错配的现象。

  如何构建住房保障领域的政策性金融机制

  住房金融机构改革和住房金融工具创新受制于国家金融立法以及金融监管等诸多方面，较为复杂繁冗。笔者试就此领域的改革拟出框架性方案：

  国家在金融监管政策上应进一步区别对待为保障性住房建设融资而产生的地方性公共债务。例如，降低商业银行参与保障性住房建设项目尤其是廉租房建设项目贷款的风险权重，减少此类贷款的资本金占用；允许地方政府自主发行符合监管要求的保障房专项债以提升融资效率。

  以保障性住房项目融资为试点，尽早建立住房贷款的再融资市场。各类住房贷款占用银行信贷资金的存量较大，对于经济结构调整十分不利，也容易造成金融资源在期限和结构上的错配。因此，建立住房贷款的再融资市场势在必行。由于保障性住房项目贷款体量较小、信贷结构较为清晰，因此将其作为试点，既可以确保改革能够稳步推行，又可以在当前阶段更好地支持保障性住房建设。

  以旧城改造和棚户区改造为契机，将社区银行等社区投资金融机构制度纳入到金融改革计划之中。通过此类金融机构，可以使现有的住宅小区物业维修基金更为规范和透明地纳入到现代化的金融体系中运行；同时还可以考虑在住宅开发管理和物业管理中，以社区投资金融机构为主体，按照适当比例归集部分住宅维修基金以投资于住宅社区持续的维修、改造和再建。

  改革公积金管理体系，以公积金制度为基础建立政策性住房金融体系。建议国家设立政策性住房银行，通过住房人之间的互助机制以及政府适当的利率补贴机制，提高现有公积金的利用效率，同时建立起适应不同收入群体的政策性住房信贷体系。

  允许公益资金以项目制形式建设为特定群体提供免费住所的建筑，并制定规范此类项目运行的法规。一是要为此类项目的土地和财税优惠措施提供法律依据，二是要对此类项目投入、运营和管理运作提供规则依据。此外，作为社会公益的一个补充，国家也可以考虑在现有福利彩票体制中设立专门以公益性住房为目的的彩票基金，鼓励社会资金通过多种渠道向公益性住房项目捐资。

  (作者单位：浙江万里学院法学院；本文系国家社科基金项目“基于利益平衡原则的保障性住房建设法律问题研究”〔12BFX089〕的阶段性成果)